Представьте заголовок новостного портала: «Жители и жительницы Бобруйска смогут сами потратить 4,7 млн. рублей на модернизацию города». О чём могла бы идти речь? Нет, это не выигрыш в лотерею, а то, как могут выглядеть бюджеты гражданского участия. В таком сценарии вы с соседями самостоятельно решаете, как будет выглядеть благоустройство вашего района или ближайшего двора, потому что знаете, что нужно именно вам.
Бюджеты гражданского участия — это мировая практика, суть механизма которой заключается в следующем: сами граждане принимают решения относительно распределения некоторой части государственных бюджетных средств в рамках определенной территории. В выигрыше остаются все: и житель_ницы, и чиновни_цы! Мы подготовили этот лонгрид, в котором подробно показали, как это устроено и работает.
1. Немного истории и фактов
2. Чем полезны бюджеты гражданского участия?
3. Как работают бюджеты гражданского участия?
4. Этапы реализации бюджета гражданского участия
5. Подходы по внедрению института бюджетов гражданского участия
1. Немного истории и фактов
Впервые бюджеты гражданского участия (или, как их еще называют, партисипативное/инициативное бюджетирование) были использованы в 1989 году в бразильском городе-миллионнике Порту-Алегри. В рамках социального эксперимента местные власти решили привлечь горожан к распределению части городского бюджета. Им предложили объединиться в группы, чтобы инициировать конкретные проекты, требующие бюджетного финансирования.
Изначально власти города хотели решить проблему неравенства между богатым центром и бедными окраинами. Они решили распределить с помощью партисипативного бюджетирования 200 млн. долларов, которые ежегодно выделяли на строительство и коммунальные услуги. Эксперимент прошел успешно. За первые 8 лет уровень подключения к водопроводу и канализации в городе увеличился с 75% до 98%, а количество школ выросло в 4 раза.
Постепенно инициативное бюджетирование широко распространилось по всему миру. По оценкам авторов книги «Hope for Democracy. 30 years of Participatory Budgeting Worldwide», количество бюджетов гражданского участия во всем мире уже превышает 7000. Дело в том, что они чаще реализуются на местном уровне, поэтому в рамках одного государства может функционировать несколько десятков или даже сотен бюджетов гражданского участия.
Источник: Всемирный атлас партисипативного бюджетирования 2020–2021 гг., Epopeia and Oficina, Португалия, 2021г.
2. Чем полезны бюджеты гражданского участия?
Они несут в себе дополнительные выгоды как для властей, так и для горожан.
В рамках одной страны проблемы и приоритеты в каждом населенном пункте могут быть очень разными. Даже в разных микрорайонах одного города потребности жителей будут отличаться. Одних беспокоит экология, других вопросы образования, а для третьих актуальны проблемы благоустройства. Партисипативное бюджетирование помогает доносить эту информацию до властей и устранять существующие недостатки. Чиновники видят потребности граждан в формате конкретных предложений и лучше понимают проблемы, которые волнуют общество. Такие проекты знакомят друг с другом наиболее активных горожан. Вместе они разрабатывают и обсуждают проекты, учатся вести диалог и дискуссию, аргументируют свою позицию, ищут и находят компромиссы.
3. Как работают бюджеты гражданского участия?
Бюджет гражданского участия — это часть общенационального или местного бюджета, которая распределяется по решению граждан. При этом нет универсального правила относительно его объема, источников финансирования и способов реализации.
В большинстве случаев бюджеты для граждан реализуются на уровне городов или деревень, но есть примеры партисипативного бюджетирования на межрегиональном и общегосударственном уровне.
Источником финансирования для граждан может выступать местный или общенациональный бюджет, а дополнительным донором может стать местный бизнес или частные лица. Нередко используются смешанные формы финансирования.
Что касается объемов финансирования, то они могут составлять от десятых долей бюджета-донора до половины. Так, в Порту-Алегри в отдельные годы через бюджеты участия распределялось до 40% бюджета города. Но чаще всего это около 1% от местного бюджета. На первый взгляд это совсем мало, но даже эта доля может решить многие потребности горожан.
Порту-Алегри, Бразилия
А что если попробовать представить реализацию бюджетов гражданского участия в беларуских городах? Например, расходы бюджета города Бобруйска на 2023 год запланированы в объеме 447 млн. руб. Если взять 1% и направить в бюджет гражданского участия, то горожане смогли бы реализовать собственные инициативы на 4,7 млн. руб. Для Минска 1% — это уже 91 млн. руб. Это немалая сумма, которая позволила бы решить ряд актуальных вопросов.
4. Этапы реализации бюджета гражданского участия
Этапы реализации бюджета гражданского участия:
1. Выделение средств из бюджета.
2. Информационная кампания.
3. Подача проектных предложений от участвующих.
4. Проверка проектных предложений экспертами и экспертками.
5. Презентация проектных предложений.
6. Голосование.
7. Включение проектов в плановую документацию и их реализация.
1. Выделение средств из бюджета. На этом этапе принимается решение об объеме и источниках финансирования. Делается это до начала очередного бюджетного года. Далее выделенный объем средств фиксируется в плановой документации на следующий год.
2. Информационная кампания. После принятия решения властями о создании бюджета гражданского участия, важно информировать об этом горожан. Для этого можно использовать СМИ, сайты государственных органов, информационные буклеты и объявления в общественных местах. Как правило, чем больше людей проживает в населенном пункте, тем больше усилий требует информационная кампания.
3. Подача проектных предложений от участвующих. Участниками и участницами партисипативного бюджетирования могут быть не только частные лица (жители и жительницы населенного пункта), но и организации гражданского общества. Формат подачи проектных предложений может быть разным: от заявок на специально созданном сайте до устного предложения во время собрания жителей (например, в сельской местности).
4. Проверка проектных предложений экспертами и экспертками. Это обязательный этап, поскольку любое предложение должно соответствовать определенным требованиям. Часто список таких требований определяется чиновниками в процессе проработки механизма реализации бюджетов гражданского участия. Даже если никаких требований нет, экспертная проверка все равно необходима. Например, участвующие конкурса (по незнанию) могут предложить обустроить детскую площадку там, где это не соответствует технике безопасности и т.д. В роли экспертов и эксперток могут выступать не только представитель_ницы власти, но и независимые специалист_ки.
5. Презентация проектных предложений. Важнейший этап, от которого зависит, какие проекты будут реализованы. Авторы и авторки должны презентовать их для широкой общественности и заручиться поддержкой. Чем больше людей смогут получить реальную пользу от проекта, тем выше шансы на победу. Презентации проводятся в разных форматах: очно на встрече горожан, в режиме онлайн, письменно, устно, для широкой публики или в рабочих группах и т.д.
6. Голосование. После экспертизы и презентации проектов переходят к выбору победителей. Чаще всего это голосование, в рамках которого жители и жительницы населенного пункта могут отдать свой голос за одного или нескольких участвующих. На уровне небольших населенных пунктов решение о выборе проектов-победителей может приниматься путем обсуждения на собрании местных жителей и жительниц. Голосование может проходить в несколько этапов. Например, в первом туре будет определен шорт-лист (предварительный список кандидатов на победу), а во втором — проекты-победители.
7. Включение проектов в плановую документацию и их реализация. После выбора победителей важно зафиксировать их в официальных документах и реализовать. Например, включить предложения граждан в проект местного бюджета. Непосредственно реализацией проектов, как правило, занимаются местные власти, поскольку именно на них лежит ответственность за эффективное использование бюджетных средств. Однако в некоторых случаях граждане тоже могут принимать участие в реализации или осуществлять надзор.
5. Подходы по внедрению института бюджетов гражданского участия
Существует два основных подхода:
«Сверху вниз». Все процедуры бюджетов гражданского участия закреплены в общенациональном законодательстве и являются обязательными к исполнению на местах (ближайший к Беларуси пример — Польша).
«Снизу вверх». Местные органы власти сами инициируют внедрение бюджетов гражданского участия, готовят нормативно-правовую базу и администрируют процесс (ближайший к Беларуси пример — Украина).
Как это работает на практике?
Польша, Солецкий фонд.
В 2009 году в Польше был создан Солецкий фонд — механизм партисипативного бюджетирования, который реализуется на уровне солецтв. Солецтво — административно-территориальная единица, состоящая из одной или нескольких деревень. Такой фонд финансируется следующим образом: за счет бюджетов гмин (более крупных административно-территориальных единиц), в состав которых входят солецтва, и общегосударственного бюджета, который покрывает около 20–40% солецкого фонда.
В Польше применяется подход «сверху вниз», то есть существует общенациональное законодательство, которое обязывает выделять солецтвам средства для бюджетов участия. Если солецтво выражает желание использовать бюджет участия — гмина обязана выделить финансирование.
Выдвинуть свой проект имеет право любой житель солецтва. Главное, чтобы проект улучшал условия жизни гмины, был направлен на достижение одной из ее целей и соответствовал стратегии развития гмины.
Учитывая, что солецтва — это небольшие населенные пункты, все мероприятия в рамках бюджета гражданского участия, как правило, проходят очно. Житель_ницы и глава деревни организуют встречи и собрания, на которых обсуждают проекты и голосуют. Затем формируется итоговая заявка, которая одобряется сельским собранием.
Формально итоговое решение об утверждении проектов и включении их в бюджет принимает совет гмины. Однако на практике отказать в удовлетворении заявки, соответствующей всем требованиям, трудно, поскольку правила работы солецкого фонда установлены общенациональным законом и дают людям большие полномочия.
Ответственность за реализацию проекта берут на себя местные власти. Однако и житель_ницы солецтва могут принимать в нем участие и/или осуществлять контроль.
Объем финансирования рассчитывается по специальной формуле с учетом численности населения солецтва и гмины, а также доходов гмины. Как правило, годовой объем солецкого фонда составляет около 0,5% общих расходов гмин.
Благодаря фонду житель_ницы польских солецтв имеют возможность решать множество разных вопросов. Пожалуй, самое типичное для партисипативного бюджетирования — это сферы благоустройства и коммунальной инфраструктуры. Например:
- Посадка деревьев, кустарников и уход за озеленением в деревне.
- Закупка и установка мусорных баков, контейнеров для использованных аккумуляторов.
- Обустройство газонов, прудов, ландшафтных композиций.
- Установка информационно-рекламных щитов, указателей и других элементов малой архитектуры.
- Строительство, ремонт и содержание небольших участков муниципальных дорог и тротуаров.
- Строительство точек освещения дорог и общественных площадок (детская площадка, беседка, автобусная остановка) и т.д.
Кроме этого, финансироваться могут любые образовательные проекты для самих жителей деревни, например, организация тренингов в соответствии с их потребностями. Также это может быть поддержка культурных и спортивных мероприятий, издание брошюр о местных памятниках, интересных местах и маршрутах, направленных на укрепление туристического потенциала.
Украина, Общественный бюджет.
В Украине активно применялся подход «снизу вверх» — здесь нет законов, которые обязывают города и деревни вводить бюджеты участия. Однако общенациональное законодательство позволяет местным властям самостоятельно внедрять бюджеты гражданского участия. В Украине этот формат получил большую популярность. В 2015 году в стране функционировало всего 2 бюджета участия, а через три года — в 2018 — их число уже превысило сотню.
Поскольку каждый город сам определяет правила работы с бюджетами участия, невозможно детально описать этот процесс во всей стране. Рассмотрим, как это работает на примере Киева.
Подать проектную заявку может люб_ая житель_ница города, при этом проект должен соответствовать действующему законодательству, иметь целостный характер, не противоречить городским целевым программам, не дублировать уже утвержденные задачи, не затрагивать прав частной собственности, а также не требовать значительных затрат на его содержание после реализации.
В процессе отбора проектов местный орган власти проводит экспертизу на их соответствие законодательству и возможность реализации. Далее предварительный отбор проводит Общественная бюджетная комиссия — постоянно действующий коллегиальный орган, состоящий из общественных объединений и благотворительных организаций.
После предварительного отбора проводится электронное голосование, в котором могут поучаствовать все жители и жительницы города. Затем формируется рейтинг проектов с учетом набранных голосов и бюджета, нужного на реализацию проекта. На основании этого рейтинга определяются проекты-победители.
Реализацией проекта занимается ответственное подразделение городского совета, а контроль осуществляет постоянная комиссия городского совета по вопросам бюджета и социально-экономического развития. Авторы и авторки проектов могут принимать участие в их реализации и осуществлять контроль.
Что касается объема финансирования, то он определяется решением городского совета о бюджете на очередной год. Так ежегодный объем общих расходов бюджета Киева составляет около 0,2–0,3%.
Сейчас из-за военных действий в Украине применение общественного бюджета не может быть реализовано, но узнать больше и посмотреть на конкретные примеры можно на странице в фейсбуке «Громадський бюджет Київ». Например, в 2021 были установлены спортивные уличные тренажеры или контейнеры для сбора медицинских отходов.
Партисипативное бюджетирование отлично подходит и для стран с высокой централизацией государственных финансов (такой является и Беларусь). Контроль за основной частью бюджетных средств остаётся у властей, а жительни_цы получают лишь малую толику — хотя и ее достаточно для решения многих проблем, актуальных на местном уровне. Таким образом, партисипативное бюджетирование в Беларуси может иметь хорошие перспективы, однако важно учитывать, каким именно образом будет организован процесс: насколько сильно будут вовлечены сами власти, насколько жесткими будут требования к заявкам, насколько прозрачным будет голосование и так далее.
Почему участие граждан в принятии бюджетных решений так важно? Потому что растет удовлетворенность граждан качеством государственного управления. А также у жителей и жительниц появляется больше сопричастности и ответственности за происходящие в стране процессы.
